十八大報告在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)部分，明確提出了“建立更加便民快捷的服務(wù)體系”的目標，對社會保障工作提出了更為人本化、更務(wù)實、更具體的要求?！氨忝窨旖荨?，首先是距離近，群眾用較短的時間能夠享受到社保服務(wù)。如果社保服務(wù)機構(gòu)就在身邊，僅步行15分鐘路程抵達，將會讓群眾感受方便很多。我建議進一步夯實社?；鶎臃?wù)平臺，制定社保服務(wù)區(qū)域規(guī)劃，構(gòu)建15分鐘半徑服務(wù)圈，形成布局合理的網(wǎng)狀服務(wù)體系。

一、背景

過去5年是新中國成立以來社會保障制度建設(shè)推進最快的時期，參保人數(shù)倍增，如城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險超過7億人，比5年前增長4倍，城鎮(zhèn)醫(yī)保5億人，比5年前增長了1倍多。未來8年如何為廣大參保人員做好養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等多項社保服務(wù)，讓他們方便快捷的享受到各項待遇，體會到我國社保制度的優(yōu)越性，不僅是人社系統(tǒng)面臨的重大課題，也是歷史賦予的重大責(zé)任。

當前社會形勢發(fā)生了深刻變化，人口老齡化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，勞動力流動加劇，社會工作節(jié)奏提速等，對社保提出了增強公平性、適應(yīng)流動性、保証可持續(xù)性的要求。

老齡化是社會保障面臨的主要挑戰(zhàn)之一。老年人是對社保服務(wù)需求最強烈的群體。社保服務(wù)作為公共服務(wù)一種，社保服務(wù)的均等化，首先體現(xiàn)在老年人能夠公平便捷的享受到服務(wù)。第六次人口普查顯示，我國60歲以上老年人已達到1.78億人，佔總?cè)丝诘?3%（老齡化的國際標準是10%）。他們多數(shù)體弱多病，希望距離服務(wù)點近﹔對信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)掌握少，比較適合窗口服務(wù)。而且，社會化養(yǎng)老的發(fā)展，對基層社保服務(wù)需求也不斷加劇。

同時，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口流動日益頻繁，客觀要求社保服務(wù)與之適應(yīng)。農(nóng)民進城就業(yè)、人才跨地區(qū)流動、退休人員異地安置或隨子女遷移等已成為普遍現(xiàn)象，需要大量增加便民服務(wù)點，推進多項公共服務(wù)合一的“一站式”服務(wù)。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年農(nóng)民工2.5億人，其中，外出務(wù)工近1.6億人。國家人口計生委公布2011年流動人口接近2.3億人，佔總?cè)丝诘?7%。

二、現(xiàn)狀

與參保人數(shù)的激增相比，基層社保服務(wù)點發(fā)展較為滯后。全國有6923個城市街道，8.7萬個城市社區(qū)，其中建有街道社區(qū)服務(wù)中心3515個，社區(qū)服務(wù)站4.4萬個，社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)置覆蓋率為51%。社會保障、勞動就業(yè)借助這些社區(qū)服務(wù)中心、站，實現(xiàn)了一部分社保服務(wù)向基層延伸。但是服務(wù)點缺口較大，提供的社保服務(wù)與群眾的需求還相距較遠。大量社保服務(wù)未下沉到基層，區(qū)縣及以上社保機構(gòu)不堪重負。

“記錄一生、服務(wù)一生、保障一生”是社保服務(wù)的宗旨，要實現(xiàn)這一宗旨，就必須將社保服務(wù)扎根於基層，送到群眾身邊。建立基層組織，調(diào)動基層力量，海量的社保業(yè)務(wù)才能順利開展。如，社保全民覆蓋工作必須依托基層。雖然目前已經(jīng)達到較高的參保率，但是鞏固已參保的成果、消除未參保的死角，挑戰(zhàn)仍然很大。像居民養(yǎng)老保險、居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等非就業(yè)人群的社保項目，實行的是自願參保政策，找到和動員沒參保的居民參保，動員幾億已參保的居民每年續(xù)保，沒有基層服務(wù)點，難以辦到。另外，還有異地就醫(yī)申請、異地安置申請、社?？ㄉ觐I(lǐng)、部分需要手工報銷醫(yī)療費用、退休人員社會化管理等工作都需要依托基層服務(wù)點。而且，在社保政策宣傳和人文關(guān)懷上，它有著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不可替代的優(yōu)勢。

三、政策建議

（一）基本思路

從區(qū)域規(guī)劃的角度，配置社保資源，夯實基層服務(wù)平臺，構(gòu)建15分鐘半徑服務(wù)圈，形成布局合理的服務(wù)網(wǎng)狀格局。

1．國家、省、市、區(qū)縣、基層的機構(gòu)數(shù)量呈金字塔分布，建議現(xiàn)階段重點加強基層服務(wù)平臺體系建設(shè)（見圖1）。

2．基層平臺體系由若干個15分鐘半徑服務(wù)圈構(gòu)成，形成“蜂窩狀”服務(wù)網(wǎng)點（見圖2）。

3．15分鐘半徑服務(wù)圈是基層服務(wù)體系的基本單元，服務(wù)平臺與參保人的距離是步行15分鐘路程（見圖3）。

步行15分鐘的服務(wù)半徑，首先，它是公平性的概念，反映了服務(wù)的可及性，是多數(shù)老年人能力范圍內(nèi)能到達的距離。第二，它是時間的概念，反映了快捷的程度。第三，它是區(qū)劃的概念，是服務(wù)點距離每個參保人的平均距離，體現(xiàn)分布的密度。第四，它還是雙向的概念，15分鐘不僅是參保人步行到服務(wù)點的時間，也是工作人員步行到參保人處所的時間。

（二）理論與實踐基礎(chǔ)

步行15分鐘是WHO世界衛(wèi)生組織提出的初級衛(wèi)生保健一個標準，即居民步行１５分鐘以內(nèi)的距離即可獲得醫(yī)藥救助。英國是區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃和績效評估較好的國家之一。它在衛(wèi)生規(guī)劃、資源配置、服務(wù)供給等方面以健康需要為核心。不刻意追求衛(wèi)生區(qū)劃與行政區(qū)劃一致，而是根據(jù)人口聚居狀況、地理特征（如山川、河流）、衛(wèi)生機構(gòu)的輻射范圍等，綜合考慮設(shè)置基層衛(wèi)生服務(wù)點。

李克強總理曾在醫(yī)改中，對衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展提出了“強基層”的工作思路。近幾年民政部門正在會同相關(guān)部門實施《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2011]61號）和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2011]60號），加強基層服務(wù)體系建設(shè)?？系禄?、工行等企業(yè)在基層服務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗。這些實踐可借鑒到人社系統(tǒng)基層平臺建設(shè)工作中。

（三）具體做法

業(yè)務(wù)下沉。將社保業(yè)務(wù)分類，把群眾最急迫且適合基層辦理的業(yè)務(wù)，授權(quán)基層服務(wù)點辦理。

建立網(wǎng)點。按照平均步行15分鐘的半徑設(shè)置1個服務(wù)點。單設(shè)或與其他機構(gòu)合並設(shè)置。建議在民政系統(tǒng)建設(shè)的社區(qū)服務(wù)平臺，設(shè)置社保服務(wù)點，如搭建社保窗口。根據(jù)需要，參照銀行ATM機，設(shè)置社保自動查詢和繳費機。

統(tǒng)一標識。給社保服務(wù)點設(shè)計統(tǒng)一、鮮明、親民的標識，如CSI，樹立規(guī)范、標準的人社系統(tǒng)形象。

一站式服務(wù)?？蓪⑸绫?、人才、就業(yè)等人社業(yè)務(wù)在一個服務(wù)點辦理，也可與民政、公安的業(yè)務(wù)整合到一個服務(wù)點，提高辦事效率。

經(jīng)費和人員。通過立項，由各級財政項目經(jīng)費解決，或採取政府購買公共服務(wù)的方式，設(shè)置公益性崗位解決經(jīng)費和編制。

工作步驟。分批試點、典型引路、加大宣傳。條件成熟后，可從城市延伸到農(nóng)村。