“十八大”報(bào)告充分肯定了過(guò)去五到十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的歷史性成就，也清醒指出了發(fā)展道路上依然突出的深層次問(wèn)題，並對(duì)如何把握機(jī)遇和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)指明了方向、明確了重點(diǎn)。對(duì)於土地整治系統(tǒng)而言，“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高，糧食連年增產(chǎn)”、“生態(tài)文明建設(shè)扎實(shí)展開(kāi)，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)全面推進(jìn)”等是對(duì)我們近年來(lái)深入推進(jìn)土地整治工作、加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的肯定和褒獎(jiǎng)，而“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，資源環(huán)境約束加劇，制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙較多”等則提醒我們土地整治工作仍需進(jìn)一步持續(xù)深入開(kāi)展。為切實(shí)貫徹落實(shí)“十八大”會(huì)議精神，我們要深刻領(lǐng)會(huì)“十八大”報(bào)告對(duì)土地整治工作提出的新任務(wù)和新要求，深入研究持續(xù)推進(jìn)土地整治工作的新思路和新舉措，奮力開(kāi)創(chuàng)土地整治工作的新局面和新未來(lái)。

一、“十八大”會(huì)議明確了土地整治工作的新任務(wù)、新要求

（一）推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求進(jìn)一步夯實(shí)土地整治平臺(tái)。近年來(lái)，土地整治工作堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”導(dǎo)向，各地通過(guò)推進(jìn)農(nóng)用地整治，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，拓寬了農(nóng)民增收渠道。2003年以來(lái)，隨著大批土地整治項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平提高20余個(gè)百分點(diǎn)﹔僅“十一五”期間，全國(guó)土地整治就惠及9100萬(wàn)農(nóng)民，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均年收入增加700余元。同時(shí)，各地積極探索農(nóng)村建設(shè)用地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作，引導(dǎo)財(cái)政資金和民間資本投入農(nóng)村開(kāi)展綜合整治，以及通過(guò)挖潛集體建設(shè)用地並將結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)而獲得返還收益，既改善了農(nóng)村村容村貌和生產(chǎn)生活水平，還推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅“十一五”期間，國(guó)家就直接投資2390多億元整治低效、廢棄農(nóng)村建設(shè)用地約300萬(wàn)畝﹔全國(guó)農(nóng)村完成拆舊227.5萬(wàn)畝，復(fù)墾還耕148萬(wàn)畝，平均節(jié)地率達(dá)到40%，節(jié)約的92萬(wàn)畝指標(biāo)按規(guī)定用於基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)集聚區(qū)和新城鎮(zhèn)建設(shè)。土地整治工作近年來(lái)逐步搭建了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺(tái)並且成效初顯，但較之“十八大”報(bào)告提出的“加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”和“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”等要求仍有不小差距，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)以及促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和公共資源均衡配置應(yīng)該成為新的追求目標(biāo)。

（二）推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求土地整治發(fā)揮更加重要作用。2001～2010年間，全國(guó)土地整治補(bǔ)充耕地4200多萬(wàn)畝，超過(guò)同期建設(shè)佔(zhàn)用和災(zāi)害損毀耕地面積﹔建設(shè)用地整治廣泛開(kāi)展，全國(guó)節(jié)約集約用地水平持續(xù)提高，單位GDP建設(shè)用地降低41%。土地整治在探索走出不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的科學(xué)發(fā)展之路方面成效顯著。同一時(shí)期，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)日益受到高度關(guān)注，僅“十一五”期間，全國(guó)就建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田1.6億畝，種植農(nóng)田防護(hù)林2.75億株，新（修）建溝渠171萬(wàn)公裡、田間道路120萬(wàn)公裡，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素利用效率、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御災(zāi)害能力的同時(shí)，也優(yōu)化了農(nóng)田生態(tài)景觀，項(xiàng)目區(qū)普遍呈現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連”的用地格局。另外，各地在推進(jìn)土地整治工作中，綜合運(yùn)用工程、生物等措施，著力修復(fù)、提升土地生態(tài)功能。“十一五”期間，各類土地整治工程通過(guò)開(kāi)展坡改梯和實(shí)施坡面防護(hù)建設(shè)等治理水土流失面積2176萬(wàn)畝，推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾率從10%提高到15%。土地整治已經(jīng)成為推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，但較之“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)特別是建設(shè)美麗中國(guó)要求，尚需在促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化、推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變和加大自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度多方面扮演更加重要角色。

（三）健全制度體系要求土地整治加強(qiáng)體制機(jī)制法制建設(shè)。近年來(lái)，隨著土地管理制度改革不斷推進(jìn)，土地整治工作按照“把權(quán)力和責(zé)任放下去、把服務(wù)和監(jiān)管抓起來(lái)”思路，逐步形成“部級(jí)監(jiān)管、省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣組織實(shí)施”管理體制，集中統(tǒng)一、全面全程的監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)加快，國(guó)土與相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作、部省密切配合與上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與和農(nóng)民認(rèn)可的工作機(jī)制初步建立。此外，通過(guò)加快構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、完善新增費(fèi)分配使用辦法，以及加大支持基本農(nóng)田保護(hù)和補(bǔ)充耕地重點(diǎn)地區(qū)支持力度等，在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)做到了重點(diǎn)突出，確保了相關(guān)地區(qū)土地整治目標(biāo)任務(wù)的順利完成﹔通過(guò)激勵(lì)地方探索實(shí)行靈活多樣的土地整治實(shí)施方式，以及引入社會(huì)資本、民間資本參與土地整治，推動(dòng)了土地整治因時(shí)因地制宜和順暢推進(jìn)。相關(guān)體制機(jī)制的逐步建立增強(qiáng)了土地整治工作的發(fā)展后勁，但相對(duì)“十八大”報(bào)告提出的“加快形成符合科學(xué)發(fā)展要求的發(fā)展方式和體制機(jī)制”、“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”、“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)”等要求而言，制約土地整治工作科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙目前仍然存在、改革創(chuàng)新困難尚存，而法制建設(shè)滯后更是嚴(yán)重影響了土地整治工作持續(xù)健康發(fā)展。

二、土地整治工作落實(shí)“十八大”會(huì)議精神的新思路、新舉措

（一）持續(xù)深入推進(jìn)土地整治，不斷夯實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺(tái)。要不斷夯實(shí)以土地整治為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地要素自由流轉(zhuǎn)和公共資源均衡配置。一要加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。以分解落實(shí)8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和參加編制全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃為契機(jī)，以500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)市縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制實(shí)施工作，指導(dǎo)地方編制實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案，加強(qiáng)日常指導(dǎo)和督促檢查，確保完成今年1億畝建設(shè)任務(wù)。二要加快推進(jìn)重大工程示范省建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)“土地整治重大工程和示范省建設(shè)推進(jìn)會(huì)”各地經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，督促在建重大工程和示范省建設(shè)加快進(jìn)度，做好驗(yàn)收準(zhǔn)備和年度評(píng)估，同時(shí)，積極謀劃新一輪土地整治重大工程，做好新申報(bào)項(xiàng)目評(píng)審論証工作。三要有序化推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治。穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，積極開(kāi)展城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，規(guī)范實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，合理開(kāi)發(fā)利用低丘緩坡與戈壁荒灘等未利用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地格局，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)土地要素城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享。

（二）深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設(shè)美麗中國(guó)平臺(tái)。近年來(lái)，土地整治內(nèi)涵已從單純的農(nóng)用地整治轉(zhuǎn)變?yōu)楹ㄞr(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的綜合整治，從零星分散開(kāi)展轉(zhuǎn)變?yōu)榧羞B片、整村整鄉(xiāng)推進(jìn)，從主要補(bǔ)充耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫾黾痈財(cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)田生態(tài)、推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)、增加農(nóng)民收入和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?！笆舜蟆眻?bào)告針對(duì)當(dāng)前資源約束趨緊、環(huán)境污染加重和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，明確提出要“努力建設(shè)美麗中國(guó)。為此，我們要在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步深化拓展土地整治內(nèi)涵，積極打造建設(shè)美麗中國(guó)的基礎(chǔ)平臺(tái)。當(dāng)前亟需從提升資源環(huán)境承載能力、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、提高資源開(kāi)發(fā)利用效率、加強(qiáng)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及優(yōu)化提升生產(chǎn)生活條件等角度入手，促進(jìn)土地整治工作向國(guó)土綜合整治領(lǐng)域延伸和發(fā)展，特別是要加強(qiáng)土地整治與低丘緩坡利用、戈壁荒灘開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)“三舊改造”、海域環(huán)境整治、生態(tài)屏障建設(shè)、受損生態(tài)修復(fù)等有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域土地整治，著力優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一原則，統(tǒng)籌區(qū)域土地整治，促進(jìn)形成科學(xué)合理的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。一要落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略推進(jìn)差別化土地整治。東部地區(qū)要積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，積極探索土地整治新機(jī)制﹔中部地區(qū)要加強(qiáng)田、水、路、林、村綜合整治，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障科學(xué)發(fā)展用地需求﹔東北地區(qū)要大規(guī)模開(kāi)展基本農(nóng)田整治，加大資源枯竭地區(qū)土地復(fù)墾力度，積極開(kāi)展舊工業(yè)區(qū)整治﹔西部地區(qū)要推廣生態(tài)型土地整治模式，加強(qiáng)坡耕地整治。同時(shí)，要加大對(duì)老、少、邊、貧地區(qū)土地整治扶持力度，加強(qiáng)基本口糧田建設(shè)，促進(jìn)發(fā)展特色農(nóng)林牧業(yè)。二要適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)要求加強(qiáng)土地整治管控。優(yōu)化開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)要積極開(kāi)展城鎮(zhèn)工礦用地整治，大規(guī)模開(kāi)展基本農(nóng)田整治﹔重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市化地區(qū)要大力推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約﹔農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要強(qiáng)化耕地保護(hù)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田﹔重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要積極開(kāi)展坡耕地整治，實(shí)施土地生態(tài)環(huán)境整治示范工程。

（四）協(xié)調(diào)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境整治，切實(shí)加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。要在加強(qiáng)協(xié)調(diào)土地整治與生態(tài)建設(shè)、降低土地整治對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的同時(shí)，加大生態(tài)環(huán)境整治力度，促進(jìn)保護(hù)和形成良好生態(tài)環(huán)境。一要降低對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響。改進(jìn)農(nóng)用地整治方式，降低土地平整對(duì)地貌形態(tài)和天然植被破壞程度，減少對(duì)土壤環(huán)境、水文狀況、局部小氣候和生物多樣性的不利影響﹔充分考慮土地資源適宜性和生態(tài)環(huán)境影響，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用未利用地資源。二要加快推進(jìn)土地復(fù)墾工作。加大歷史遺留損毀土地復(fù)墾力度，“十二五”時(shí)期歷史遺留損毀土地復(fù)墾率要達(dá)到35%以上﹔全面實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀土地復(fù)墾，加快推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)和綠色礦山創(chuàng)建﹔及時(shí)復(fù)墾災(zāi)害損毀土地，促進(jìn)災(zāi)害易發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。三要針對(duì)性開(kāi)展生態(tài)環(huán)境整治。配合實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，推進(jìn)水土流失、荒漠化、石漠化、鹽鹼化、沙化、污染等不同類型土地退化的綜合治理，以流域?yàn)閱卧七M(jìn)水土環(huán)境綜合整治，以及要結(jié)合海洋功能區(qū)劃加強(qiáng)海域環(huán)境綜合整治等，切實(shí)增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和保護(hù)生物多樣性。

（五）深入推進(jìn)政策制度創(chuàng)新，完善土地整治體制機(jī)制法制。在總結(jié)提升實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策研究和制度供給，加快形成符合土地整治科學(xué)發(fā)展要求的體制機(jī)制。一要進(jìn)一步健全土地整治管理體制。加快調(diào)整完善各級(jí)國(guó)土資源部門土地整治管理職能，按照國(guó)家監(jiān)管、省級(jí)負(fù)總責(zé)要求，建立健全職責(zé)明確、各有側(cè)重、上下聯(lián)動(dòng)、監(jiān)管和實(shí)施有力的管理體制。二要進(jìn)一步健全土地整治工作機(jī)制。加快建立“政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體、國(guó)土搭臺(tái)、部門參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作機(jī)制，構(gòu)建政府及相關(guān)部門共同推進(jìn)的責(zé)任制度，充分尊重人民群眾的主體地位，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量。三要加快完善農(nóng)用地整治激勵(lì)機(jī)制。加大中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，構(gòu)建區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，完善新增費(fèi)分配制度，資金分配和項(xiàng)目安排重點(diǎn)向500個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣傾斜。四要加快完善土地整治監(jiān)管制度。升級(jí)完善農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)作為重要指標(biāo)納入監(jiān)測(cè)監(jiān)管，探索建立權(quán)威數(shù)據(jù)指標(biāo)體系和發(fā)布制度，定期編制監(jiān)測(cè)監(jiān)管分析報(bào)告。五要積極推進(jìn)土地整治法制建設(shè)。適應(yīng)土地整治工作需要，加快推進(jìn)土地整治條例研究編制工作，鞏固強(qiáng)化土地整治法制基礎(chǔ)。