黨中央在十八大報告提出，中國堅持在和平共處五項原則基礎(chǔ)上全面發(fā)展同各國的友好合作，改善和發(fā)展同發(fā)達(dá)國家關(guān)系，加強(qiáng)同廣大發(fā)展中國家的團(tuán)結(jié)合作，支持?jǐn)U大發(fā)展中國家在國際事務(wù)中的代表性和發(fā)言權(quán)，積極參與多邊事務(wù)，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發(fā)展。這是我黨在后金融危機(jī)時代，根據(jù)世界政治和經(jīng)濟(jì)形勢的巨大變化，以及我國在國際舞臺上綜合國力和影響力逐漸增強(qiáng)的背景下，以宏大的視野和戰(zhàn)略眼光，高瞻遠(yuǎn)矚、審時度勢而作出的重要決定，是指導(dǎo)各領(lǐng)域?qū)ν夂献鞯幕驹瓌t和戰(zhàn)略方針。在稅收國際合作層面，后金融危機(jī)時代各國經(jīng)濟(jì)和財政狀況今非昔比，尤其是不少發(fā)達(dá)國家政府面臨前所未有的財政緊縮壓力，寄希望通過稅收合作防范稅基侵蝕，維護(hù)本國稅收利益的動機(jī)強(qiáng)烈，為此借助國際組織和雙邊平臺開展國際合作的力度逐漸加大。以下結(jié)合十八大明確的方針和我國稅收合作面臨的形勢試作簡要分析。

一、后危機(jī)時代稅收國際合作的內(nèi)涵特點

對於金融危機(jī)后的當(dāng)今國際政治和經(jīng)濟(jì)形勢，十八大作出了幾點基本判斷：一是當(dāng)今世界正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，和平與發(fā)展仍然是時代主題﹔二是世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，全球合作向多層次全方位拓展﹔三是國際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長不穩(wěn)定不確定因素增多。

2013年1月出版的《瞭望》新聞周刊同時指出， 2008年國際金融危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)增長格局正進(jìn)入可能持續(xù)十年之久的低於趨勢增長率“新常態(tài)”。未來十年，全球經(jīng)濟(jì)要完成全球經(jīng)濟(jì)再平衡、發(fā)達(dá)國家“再工業(yè)化”或“再就業(yè)”、 以及“去債務(wù)化、去杠桿化、去福利化”等三大艱巨任務(wù)。發(fā)達(dá)國家必然要經(jīng)歷財政緊縮的過程。

受此影響，以O(shè)ECD成員國為代表的西方發(fā)達(dá)國家在稅收合作的目標(biāo)和形式上將表現(xiàn)出下列特點：

（一）更好地利用國際組織、國際論壇及地區(qū)性多邊稅務(wù)合作平臺爭取在稅收領(lǐng)域制定國際規(guī)則的話語權(quán)和決定權(quán)，以爭取本國企業(yè)的競爭優(yōu)勢和本國的稅收管轄權(quán)最大化。全球化進(jìn)程已經(jīng)使國際組織、國際制度建設(shè)成為全球政治經(jīng)濟(jì)活動的重要議事日程，而大國崛起給國際性和地區(qū)性的組織帶來的沖突和調(diào)整也是多方面和長期的。表現(xiàn)在稅收領(lǐng)域，則是發(fā)達(dá)國家在OECD、聯(lián)合國、G20、世貿(mào)組織、全球稅收論壇等平臺試圖鞏固集團(tuán)既有優(yōu)勢和發(fā)言權(quán)，並極力將其他發(fā)展中國家納入發(fā)達(dá)國際集團(tuán)制定的游戲規(guī)則中，維持原有的稅收合作模式和力量對比。

（二）稅收領(lǐng)域國際合作的現(xiàn)實主義特點將得到不斷加強(qiáng)。 在應(yīng)對本國面臨的財政緊縮困境的目標(biāo)影響下，發(fā)達(dá)國家開展稅收領(lǐng)域的合作將更加偏離國際資本流動的理想稅收中性原則和公平的國際稅收秩序，逐步向維護(hù)和擴(kuò)大本國稅基，保障和增加本國財政收入的現(xiàn)實主義目標(biāo)靠攏，因此帶來在合作范圍上，發(fā)達(dá)國家越來越重視對低稅地和避稅地的施壓、接觸和遏制，重視與金磚國家等發(fā)展中國家的聯(lián)合行動以取得最好效果。

對以中國、印度、巴西、俄羅斯和南非等有代表性的發(fā)展中大國而言，金融危機(jī)后時代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、就業(yè)、通貨膨脹、貨幣政策和國內(nèi)有效需求等方面也面臨一系列的挑戰(zhàn)，特別是受歐美經(jīng)濟(jì)增長乏力和市場需求不振所影響經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，相應(yīng)帶來政府面臨的稅收收入減少的壓力。與此同時，新興國家在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中宏觀調(diào)控的內(nèi)生需求放大了對稅收收入增長的依賴。因此，這些國家面臨的挑戰(zhàn)至少有三個方面，一是在跨國惡意籌劃猖獗的情形下，如何通過完善法規(guī)和加強(qiáng)征管堵塞稅收流失漏洞，維護(hù)國家稅收利益﹔二是在各國和地區(qū)競相實施有害稅收競爭的情況下，如何防止稅基通過轉(zhuǎn)移定價、資本弱化等方式向其他國家轉(zhuǎn)移，以及如何通過談簽國際條約最大限度地維護(hù)本國的稅收管轄權(quán)﹔三是在鼓勵本國企業(yè)對外投資的目標(biāo)驅(qū)動下，如何通過制定國內(nèi)鼓勵性政策，以及通過建立擴(kuò)大協(xié)定網(wǎng)絡(luò)避免本國企業(yè)雙重征稅，從而促進(jìn)本國企業(yè)在國際市場的投資和經(jīng)營，壯大企業(yè)的國際競爭力。

與此同時，稅收國際合作的內(nèi)涵也在發(fā)生質(zhì)的變化。首先是稅收國際合作在合作主體層面上更加多元化，既包括全球性的重要國際組織如聯(lián)合國層面的稅收合作，也包括地區(qū)性的稅務(wù)合作，如正在運(yùn)行的金磚國家稅務(wù)合作機(jī)制﹔既包括與實施正常稅收制度的大國，也重視與避稅地、低稅地稅收管轄區(qū)的合作。其次，在稅種上，從傳統(tǒng)上重視所得稅的合作，擴(kuò)展到增值稅和其他稅種的合作。最后，在合作深度上，從以往的國際稅收事項的協(xié)調(diào)，到涵蓋國內(nèi)稅收諸多方面的合作，在形式和內(nèi)容方面則越來越超越傳統(tǒng)上以非居民涉稅信息交換合作，深入到征稅互助、境外授權(quán)代表訪問，以及同行審議等特別形式和措施。例如由OECD發(fā)起並納入G20框架下的全球100多個國家的同行審議項目，已經(jīng)重點觸及各稅收管轄區(qū)與信息合作相關(guān)的國內(nèi)法律基礎(chǔ)的審議，試圖在根本上掃清阻礙信息交換的障礙，並營造有效稅收協(xié)助的國際氛圍。

二、我國參與國際稅收合作的現(xiàn)狀和問題

以雙邊和多邊稅務(wù)合作來看，我國參與國際稅收合作，大致起始於1985年，即第一個稅收協(xié)定生效以后，我國稅務(wù)當(dāng)局與日本國稅廳開始的雙邊稅務(wù)信息合作，其后類似的稅務(wù)合作，以及多邊稅務(wù)合作發(fā)展很快。根據(jù)合作的性質(zhì)特點，目前我國參與的稅務(wù)合作大致可以分為幾種形式。

（一）雙邊稅務(wù)合作。此類合作通常以雙邊避免雙重征稅協(xié)定與情報交換協(xié)定為基礎(chǔ)，主要目的在於確定兩國征稅權(quán)的界限，建立爭端解決機(jī)制，以及通過交換稅務(wù)信息防止雙邊不征稅行為以及雙重征稅的發(fā)生。

（二）多邊稅務(wù)合作。一是參與重要的國際和多邊性國際組織，如OECD、聯(lián)合國、G20等全球性的以及金磚國家等地區(qū)性的組織下屬稅務(wù)專門機(jī)構(gòu)、論壇或項目的合作，參與相關(guān)規(guī)則的制定和討論﹔二是開展培訓(xùn)和研討，主要是根據(jù)稅制建設(shè)的要求，邀請國際組織稅務(wù)專家在境外或來華對稅務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)、研討或立法咨詢等，提高法規(guī)制定和管理實踐水平﹔三是參與國際或地區(qū)性組織發(fā)起的行動計劃或項目，如由OECD牽頭發(fā)起的稅收情報交換同行審議（peer review）計劃﹔四是在國際平臺上的高層接觸和交流，這種交流基於共同目標(biāo)，如防止跨境稅收流失或惡意稅收籌劃、增強(qiáng)大企業(yè)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的對話等主題，可能使各國稅務(wù)局長達(dá)成共識，並通過相互合作執(zhí)行行動計劃，或通過修改本國政策協(xié)調(diào)國家間的立場和實踐。在這個方面比較典型的是稅收征管論壇（FTA）大會，集聚40多個主要經(jīng)濟(jì)體稅務(wù)局長參與，以及金磚國家稅務(wù)局長會議，集中討論新興國家在全球化和金融危機(jī)后面臨的共同挑戰(zhàn)及問題解決機(jī)制。

90年代以后，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動了中國走上全面開放的強(qiáng)國之路，並從全球化的進(jìn)程中獲益很大。此一時期，中國對國際組織的參與戰(zhàn)略服從於經(jīng)濟(jì)改革總體上要求利用外部條件的戰(zhàn)略思路，即利用外部市場和資源要素，推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放，這一戰(zhàn)略取得了很大成功。在稅務(wù)合作方面，同樣是立足於謹(jǐn)慎而有選擇性地參與部分國際組織，學(xué)習(xí)借鑒其研究成果為我國稅制改革和征管服務(wù)，培訓(xùn)高層次專業(yè)人才適應(yīng)開放式經(jīng)濟(jì)和國際稅收管理的需要。

同時，也應(yīng)該看到，在稅務(wù)領(lǐng)域我國目前的國際合作仍然存在比較明顯的問題，滯后於我國國家崛起的步伐和因此提出的要求，表現(xiàn)之一是國際合作的被動性。美國研究國際組織關(guān)系的學(xué)者Alastir Johnston指出，最近的20年中國雖然參與越來越多的國際組織，但沒有成為議程的制定者，除了涉及明顯的安全利益問題（如裁軍）和涉臺等問題以外，中國對於組織研究的問題很少提出建設(shè)性的解決辦法。在稅務(wù)合作領(lǐng)域，我國與OECD財委會和IMF等機(jī)構(gòu)的合作與稅制改革的需求保持了同步，在合作深度和成果方面取得了很大的成功，但是囿於稅務(wù)領(lǐng)域的資源約束和國際合作目標(biāo)認(rèn)識方面的欠缺，在一些重要的稅務(wù)合作領(lǐng)域仍顯得比較被動，與國際組織和崛起的中國開展稅務(wù)合作的熱切關(guān)注和期待形成反差。表現(xiàn)之二是碎片化，缺乏整體思路和措施。國家利益、國家經(jīng)濟(jì)利益、國家稅收利益和部門目標(biāo)、個人工作目標(biāo)之間存在的隔閡和不一致性，在稅務(wù)合作領(lǐng)域也難以避免。究其原因，是缺乏整體合作目標(biāo)和評估分析，以及具體合作目標(biāo)的分解和協(xié)調(diào)。表現(xiàn)之三是臨時性，缺乏長期戰(zhàn)略。因此帶來在項目合作和戰(zhàn)略合作上缺乏連續(xù)性和一致性，難以識別國家對於國際組織合作所需要達(dá)到的重要目標(biāo)和實施步驟。

三、我國開展稅收國際合作面臨的機(jī)遇和建議

上個世紀(jì)90年代以后，國際政治和經(jīng)濟(jì)形勢一直處於變動和重新平衡的狀態(tài)之中，特別是金融危機(jī)以后，全球性和地區(qū)性國際組織都面臨著變動和改革的基本要求和共同問題。中國在崛起過程中也必要要求中國逐步成為國際社會的重要參與體，需要更深度的參與，更積極地在國際環(huán)境中發(fā)揮作用和影響力。

十八大報告指出，當(dāng)前，世情、國情、黨情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，我們面臨的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)前所未有。在稅務(wù)合作領(lǐng)域，如何通過與稅務(wù)當(dāng)局之間的協(xié)助應(yīng)對跨境逃避稅帶來的挑戰(zhàn)，通過參與稅收領(lǐng)域規(guī)則的制定爭取稅收權(quán)益，對於我國的稅制建設(shè)和管理具有重要意義，為此，結(jié)合對當(dāng)前稅務(wù)合作存在問題的識別，提出以下建議：

（一） 制定長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，追求國際合作中國整體利益最大化

中國與國際組織的合作本質(zhì)上是在政府主導(dǎo)和控制下與其他國家之間的國際交往和接觸過程，也是國家通過這些合作追求本國利益，同時謀求共同發(fā)展的過程。因此，對於稅務(wù)合作而言，要發(fā)揮最優(yōu)化效果，應(yīng)該由外交、商務(wù)等部門站在國家整體利益角度，識別各種全球性和地區(qū)性國際組織的性質(zhì)、特點和優(yōu)勢等，制定整體合作戰(zhàn)略和步驟，指導(dǎo)各部門把握與國際組織合作的原則和方法，發(fā)揮導(dǎo)向作用，避免各部門、各領(lǐng)域、各項目單打獨(dú)斗，各自為陣，使國家的人力和物力資源集中在稅務(wù)合作的優(yōu)先領(lǐng)域。

（二） 實施差異化合作，合理配置資源投入。

根據(jù)《世界經(jīng)濟(jì)研究》雜志2004年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，當(dāng)前的各類國際組織達(dá)5萬個以上。 僅在國際稅收合作領(lǐng)域我國參與的具有全球性和地區(qū)性影響力的國際組織、論壇或合作機(jī)構(gòu)也近10個之多。在目前人力和財力資源配置不足的情況下，應(yīng)有選擇性地確定重點國際組織或地區(qū)性組織、論壇與其開展實質(zhì)性合作，而對於其他非重點組織、論壇僅作為對外聯(lián)絡(luò)和了解稅收領(lǐng)域發(fā)展動態(tài)的平臺，並據(jù)此確定工作重點和人力資源的配置。

（三）確定稅收國際合作的范圍和環(huán)節(jié)，發(fā)揮國際合作對稅制建設(shè)的促進(jìn)作用。傳統(tǒng)的稅務(wù)合作以國際稅收合作為主，即主要有稅收協(xié)定、情報交換、稅務(wù)爭端磋商及稅務(wù)人員的培訓(xùn)和交往等為主，這種模式由於其范圍的局限性和與其他國內(nèi)稅收的脫節(jié)而不利於最大限度發(fā)揮國際合作的作用。為此，需要拓寬稅務(wù)合作領(lǐng)域，合作的內(nèi)容向國內(nèi)稅收延伸，將傳統(tǒng)的信息合作與國內(nèi)稅收稅源信息收集和使用掛鉤，將征稅互助與國內(nèi)稅收征管掛鉤﹔根據(jù)中國企業(yè)對外投資迅速發(fā)展的狀況更好利用金磚稅務(wù)合作機(jī)制解決與金磚國家稅務(wù)爭端﹔利用國際聯(lián)合反避稅中心（JITSIC）識別和查處越演愈烈的惡意稅收籌劃問題，識別我國稅制和管理漏洞，完善稅收法規(guī)體系﹔將可以開展稅務(wù)合作的稅種由所得稅向增值稅和其他稅種延伸，更多借鑒國際組織成員稅制建設(shè)和信息化方面的經(jīng)驗。

（四）充分認(rèn)識后金融危機(jī)時代稅收領(lǐng)域國際合作對維護(hù)國家利益的重要性，加大人才培養(yǎng)力度，造就更多的能勝任稅務(wù)合作的人才，並將稅務(wù)合作機(jī)制體制化，確保稅務(wù)合作領(lǐng)域的延續(xù)性和長遠(yuǎn)發(fā)展。