從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，其理論以及實(shí)踐的意味是“政社共治、官民協(xié)同”之治理模式的建構(gòu)。這並不是一蹴而就的過程，需要有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等全方位的發(fā)展為其基礎(chǔ)和條件

黨的十八屆三中全會(huì)勾畫了全面深化改革的總目標(biāo)，其中包括明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是我們黨面對(duì)新的情勢(shì)、順應(yīng)時(shí)代潮流、代表人民意志而作出的重大戰(zhàn)略部署。

從我們過去通常所講的 “管理”到現(xiàn)在的“治理”，雖一字之差，卻有著非常重要的理念和內(nèi)涵上的差別。分析這些差別，把握這種轉(zhuǎn)變的意義，對(duì)於我們?nèi)嫔罨母?、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有非常重要的意義。

理論的發(fā)展往往具有其實(shí)踐的背景。從國(guó)際范圍來看，“治理”問題的提出，是基於一些西方國(guó)家所謂“治道變革”的實(shí)踐及其發(fā)展態(tài)勢(shì)。二戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)期，如何從經(jīng)濟(jì)以及其他社會(huì)層面盡快修復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷，恢復(fù)人民的正常生活秩序，是擺在一些國(guó)家面前的主要任務(wù)。以盡可能快的時(shí)間和速度解決問題，成為政府管理的基本取向。然而到上世紀(jì)70年代，上述問題基本得到了解決。在此背景下，呼喚傳統(tǒng)價(jià)值回歸，追求社會(huì)公平正義，抑制政府過度作為等，成為學(xué)界和政界的普遍共識(shí)。

正是基於這樣的背景，以政府治理模式的變革、追求善治的政府價(jià)值為核心的新公共管理理論及其實(shí)踐，成為一種引人注目且富有成效的世界性政府變革取向。就其實(shí)質(zhì)而言，新公共管理倡導(dǎo)的根本問題，在於通過政府與社會(huì)之關(guān)系的根本性變革，確立一種官民協(xié)同治理取向的國(guó)家治理體系或稱國(guó)家治理模式。

在傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者，或者說管理者與被管理者之間，是一種垂直的關(guān)系結(jié)構(gòu)，在很多情況下，這種結(jié)構(gòu)往往成為官民對(duì)立甚至沖突的結(jié)構(gòu)性根源。而所謂官民協(xié)同治理的政府管理取向，主要是指政府與國(guó)民在形成一種合作共事的關(guān)系基礎(chǔ)上，共同來承擔(dān)對(duì)於社會(huì)公共管理事務(wù)的責(zé)任。具體來說，根據(jù)新公共管理的基本主張，政府作為執(zhí)掌社會(huì)公共權(quán)力的主體，承擔(dān)著管理社會(huì)公共事務(wù)的主要角色和主要責(zé)任。但是，政府不能是、也不應(yīng)該是社會(huì)公共管理的唯一主體，社會(huì)成員的個(gè)體或團(tuán)體如非政府組織等社會(huì)自組織甚至包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)等等，都將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。國(guó)民對(duì)於社會(huì)的公共責(zé)任以及個(gè)人對(duì)自己決定所承擔(dān)的后果，上升為社會(huì)選擇過程中的主要法則，多元競(jìng)爭(zhēng)被不斷引入公共物品的提供與生產(chǎn)過程中。而另一方面，政府管理職能和權(quán)限也不斷向地方政府並趨於向社會(huì)轉(zhuǎn)移，政府治理形成了地方治理與社會(huì)治理相結(jié)合的特征和模式。正是由於這樣的變化和發(fā)展，所以在現(xiàn)代的政治結(jié)構(gòu)中，人們已經(jīng)不傾向於用“統(tǒng)治”、“管理”和“被統(tǒng)治”、“被管理”等概念，而改用“治理”，而且更有人主張用“善治、良政”來指稱現(xiàn)代國(guó)家的治理體系及其模式的最新發(fā)展。

可以看到，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，其理論以及實(shí)踐的意味正是這種“政社共治、官民協(xié)同”之治理模式的建構(gòu)。這種模式主要是想致力於凸顯國(guó)民在國(guó)家政治生活中，尤其是在社會(huì)公共利益和公共事務(wù)方面的主體性地位。從這個(gè)角度來看，建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，一般來說需要如下一些基礎(chǔ)性條件：

一、完善的憲法法律體系?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系需要有完善的憲法法律體系作為基礎(chǔ)。在這樣的體系中，官民的一切行為依據(jù)，均具有明示的或者暗示的法律依據(jù)。

二、健全的政府職能體系。這種政府的職能體系包括兩個(gè)基本視角，一是橫向的視角，即政府相對(duì)於社會(huì)而言的職能定位問題﹔另一個(gè)是政府結(jié)構(gòu)層次的視角，即政府的不同部門、不同層次所具有的不同職能，尤其是中央政府與各級(jí)地方政府間的職權(quán)劃分。

三、良好的社會(huì)自組織體系。如上所述，之所以是“治理”，其核心要義是，社會(huì)的團(tuán)體或個(gè)體與政府一道，擔(dān)負(fù)起社會(huì)公共管理的責(zé)任。因此，這就要求具有良好的社會(huì)自組織的發(fā)育與發(fā)展。良好的社會(huì)自組織體系成為社會(huì)公共管理主體的一個(gè)重要組成部分，既可以減輕政府管理的壓力，也可以減少政府管理的成本。

四、互補(bǔ)的政社合作體系。國(guó)家治理體系強(qiáng)調(diào)政社合作、官民協(xié)同。在一個(gè)成熟的社會(huì)中，公共權(quán)力主體以其政治的、行政的力量和手段，管理社會(huì)的公共事務(wù)。但是，由於政府本身的局限性，所以它不是解決所有公共事務(wù)的主體，事實(shí)上也不可能具備解決所有公共事務(wù)的能力。正如鄧小平所說的，政府一定是有那些不能管、管不好也管不了的事情。所以在現(xiàn)代國(guó)家治理體系下，很多的公共事務(wù)都是由政府和非政府組織共同合作完成的。

可見，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，並不是一蹴而就的過程，需要有經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等全方位的發(fā)展為其基礎(chǔ)和條件。如何構(gòu)筑具有中國(guó)特色的社會(huì)主義國(guó)家治理體系，有待理論界和社會(huì)各方深入研究探索。（作者為上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)專職副主席、上海市政治學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、教授）