從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，其理論以及實踐的意味是“政社共治、官民協(xié)同”之治理模式的建構(gòu)。這并不是一蹴而就的過程，需要有經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全方位的發(fā)展為其基礎(chǔ)和條件

黨的十八屆三中全會勾畫了全面深化改革的總目標，其中包括明確提出要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是我們黨面對新的情勢、順應(yīng)時代潮流、代表人民意志而作出的重大戰(zhàn)略部署。

從我們過去通常所講的 “管理”到現(xiàn)在的“治理”，雖一字之差，卻有著非常重要的理念和內(nèi)涵上的差別。分析這些差別，把握這種轉(zhuǎn)變的意義，對于我們?nèi)�面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有非常重要的意義。

理論的發(fā)展往往具有其實踐的背景。從國際范圍來看，“治理”問題的提出，是基于一些西方國家所謂“治道變革”的實踐及其發(fā)展態(tài)勢。二戰(zhàn)結(jié)束后的一段時期，如何從經(jīng)濟以及其他社會層面盡快修復(fù)戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，恢復(fù)人民的正常生活秩序，是擺在一些國家面前的主要任務(wù)。以盡可能快的時間和速度解決問題，成為政府管理的基本取向。然而到上世紀70年代，上述問題基本得到了解決。在此背景下，呼喚傳統(tǒng)價值回歸，追求社會公平正義，抑制政府過度作為等，成為學(xué)界和政界的普遍共識。

正是基于這樣的背景，以政府治理模式的變革、追求善治的政府價值為核心的新公共管理理論及其實踐，成為一種引人注目且富有成效的世界性政府變革取向。就其實質(zhì)而言，新公共管理倡導(dǎo)的根本問題，在于通過政府與社會之關(guān)系的根本性變革，確立一種官民協(xié)同治理取向的國家治理體系或稱國家治理模式。

在傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)中，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者，或者說管理者與被管理者之間，是一種垂直的關(guān)系結(jié)構(gòu)，在很多情況下，這種結(jié)構(gòu)往往成為官民對立甚至沖突的結(jié)構(gòu)性根源。而所謂官民協(xié)同治理的政府管理取向，主要是指政府與國民在形成一種合作共事的關(guān)系基礎(chǔ)上，共同來承擔(dān)對于社會公共管理事務(wù)的責(zé)任。具體來說，根據(jù)新公共管理的基本主張，政府作為執(zhí)掌社會公共權(quán)力的主體，承擔(dān)著管理社會公共事務(wù)的主要角色和主要責(zé)任。但是，政府不能是、也不應(yīng)該是社會公共管理的唯一主體，社會成員的個體或團體如非政府組織等社會自組織甚至包括私營機構(gòu)等等，都將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。國民對于社會的公共責(zé)任以及個人對自己決定所承擔(dān)的后果，上升為社會選擇過程中的主要法則，多元競爭被不斷引入公共物品的提供與生產(chǎn)過程中。而另一方面，政府管理職能和權(quán)限也不斷向地方政府并趨于向社會轉(zhuǎn)移，政府治理形成了地方治理與社會治理相結(jié)合的特征和模式。正是由于這樣的變化和發(fā)展，所以在現(xiàn)代的政治結(jié)構(gòu)中，人們已經(jīng)不傾向于用“統(tǒng)治”、“管理”和“被統(tǒng)治”、“被管理”等概念，而改用“治理”，而且更有人主張用“善治、良政”來指稱現(xiàn)代國家的治理體系及其模式的最新發(fā)展。

可以看到，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，其理論以及實踐的意味正是這種“政社共治、官民協(xié)同”之治理模式的建構(gòu)。這種模式主要是想致力于凸顯國民在國家政治生活中，尤其是在社會公共利益和公共事務(wù)方面的主體性地位。從這個角度來看，建構(gòu)一個現(xiàn)代國家的治理體系，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，一般來說需要如下一些基礎(chǔ)性條件：

一、完善的憲法法律體系。現(xiàn)代國家治理體系需要有完善的憲法法律體系作為基礎(chǔ)。在這樣的體系中，官民的一切行為依據(jù)，均具有明示的或者暗示的法律依據(jù)。

二、健全的政府職能體系。這種政府的職能體系包括兩個基本視角，一是橫向的視角，即政府相對于社會而言的職能定位問題；另一個是政府結(jié)構(gòu)層次的視角，即政府的不同部門、不同層次所具有的不同職能，尤其是中央政府與各級地方政府間的職權(quán)劃分。

三、良好的社會自組織體系。如上所述，之所以是“治理”，其核心要義是，社會的團體或個體與政府一道，擔(dān)負起社會公共管理的責(zé)任。因此，這就要求具有良好的社會自組織的發(fā)育與發(fā)展。良好的社會自組織體系成為社會公共管理主體的一個重要組成部分，既可以減輕政府管理的壓力，也可以減少政府管理的成本。

四、互補的政社合作體系。國家治理體系強調(diào)政社合作、官民協(xié)同。在一個成熟的社會中，公共權(quán)力主體以其政治的、行政的力量和手段，管理社會的公共事務(wù)。但是，由于政府本身的局限性，所以它不是解決所有公共事務(wù)的主體，事實上也不可能具備解決所有公共事務(wù)的能力。正如鄧小平所說的，政府一定是有那些不能管、管不好也管不了的事情。所以在現(xiàn)代國家治理體系下，很多的公共事務(wù)都是由政府和非政府組織共同合作完成的。

可見，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，并不是一蹴而就的過程，需要有經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全方位的發(fā)展為其基礎(chǔ)和條件。如何構(gòu)筑具有中國特色的社會主義國家治理體系，有待理論界和社會各方深入研究探索。（作者為上海市社會科學(xué)界聯(lián)合會專職副主席、上海市政治學(xué)會會長、教授）