現(xiàn)在最缺的決不是制度條文，而缺少的是真正執(zhí)行。尤為重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而黨員干部的實(shí)際行動(dòng)。毫無疑義，最實(shí)用，更管用，就是領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際行動(dòng)

當(dāng)被問及對于干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變的期待時(shí)，人民論壇雜志調(diào)查顯示，高達(dá)76.86%的受訪者希望作風(fēng)轉(zhuǎn)變“能夠不斷制度化、法制化，成為國家政治生活常態(tài)”。公眾對“制度化、法制化”的熱切期盼值得肯定，但筆者在此想提醒的是，“制度化、法制化”是促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變的必要條件，但我們不能因此陷入“制度迷信”，認(rèn)為有了制度作風(fēng)就能好起來，當(dāng)前中國轉(zhuǎn)變作風(fēng)最缺的不是制度，而是執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)公信力決定制度執(zhí)行力。

制度不會自行運(yùn)轉(zhuǎn)，再好的制度也要靠人去執(zhí)行

現(xiàn)在無論搞什么活動(dòng)，做什么事情，抓什么工作，完成什么任務(wù)，實(shí)現(xiàn)什么的目標(biāo)，最關(guān)鍵的就是“怎么干”，決不是“怎么說”。其實(shí)這幾年“說”得夠多的了，幾乎每天都有高屋建瓴的講話、層出不窮的文件、面面俱到的章程。然而，“空談?wù)`國”，特別是抓黨的建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，不在于制度多發(fā)頻發(fā)，大搞文件羅列，文人論著，文字游戲，更不在于“制度上墻”、“制度裝潢”、“制度美化”，而在于認(rèn)真執(zhí)行，真正落實(shí)，行動(dòng)兌現(xiàn)。

長期以來，我們極為重視抓制度建設(shè)。但為什么出臺的法規(guī)、制定的制度執(zhí)行得并不如人意呢？甚至有的制度形同虛設(shè)，如同廢紙一張。當(dāng)然其中原因很多。我認(rèn)為，最重要原因是執(zhí)行制度的一些人特別是領(lǐng)導(dǎo)，可能本身就帶頭違反制度，使制度的嚴(yán)肅性、約束性和權(quán)威性“開了口子”，變成了隨意性、變通性的潛規(guī)則，導(dǎo)致嚴(yán)格的制度失去了公信力，沒有公信力，還怎么有執(zhí)行力。

制度是什么？制度是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則。它具有普遍的約束性，要求對所有相關(guān)人員一視同仁、“一碗水端平”。特權(quán)又是什么？特權(quán)就是在法律、制度規(guī)定之外的特殊權(quán)利。特權(quán)人物可以不受法律和制度的約束，享有普通人無法享有的權(quán)利。特權(quán)使制度形同虛設(shè)，這話說到了要害之處。有一些特權(quán)人享受特殊待遇，可以不受法紀(jì)約束，凌駕于法律之上，帶頭違紀(jì)違法，把紀(jì)律法律當(dāng)兒戲，甚至逍遙法外。

“制度決定一切”，是在當(dāng)今社會上非常流行的一種觀點(diǎn)。特別在反腐倡廉與作風(fēng)建設(shè)方面，每當(dāng)說到腐敗與作風(fēng)問題，人們總是說制度不健全、法律不完善，這固然是重要原因之一。但事實(shí)上現(xiàn)行的制度和法律都有，還很多，只是沒人去認(rèn)真貫徹執(zhí)行。再好的制度不執(zhí)行，再完善的法律不嚴(yán)守，終究也是枉然，特權(quán)、專權(quán)不受制衡和約束，制度、法律又無人去落實(shí)，濫權(quán)和腐敗豈不必然？“徒法不足以自行”。但是，多年來一些反腐敗專家所提出唯一的靈丹妙藥，就是要求出臺“反腐敗法”。似乎只要“反腐敗法”制定出來，腐敗問題就能解決了。現(xiàn)在人們只要談到腐敗原因，就認(rèn)為是制度不健全；只要說起反腐敗，就異口同聲要建立健全制度，才能解決腐敗問題。同樣社會上只要發(fā)生群體性事件、礦難事故、食品中毒、人身安全等問題，追究其原因和責(zé)任，就是制度有漏洞，法律不完善。

其實(shí)不然，說實(shí)話，古往今來，制度、法律永遠(yuǎn)健全不了，只是相對而言，而且總是具有滯后性。凡是出事就拿制度、法律說事，只不過是一種最好的說詞、最高的搪塞、最大的推托。反腐倡廉與作風(fēng)建設(shè)不僅僅是制度的制定，法規(guī)的出臺；關(guān)鍵是法規(guī)的執(zhí)行，制度的落實(shí)。如果再嚴(yán)的法律，再好的制度，只是文字定定、會上印印、各處發(fā)發(fā)，充充“門面”，走走過場，就算交差，就以為完事大吉。結(jié)果是制度、法規(guī)確實(shí)“上墻”了，但都成了擺設(shè)，形同虛設(shè)。一面是規(guī)章制度紀(jì)律法律接連不斷，紛紛出臺，一面是有章不循，有令不行，有禁不止，有紀(jì)不守，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究。

制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，好的制度能使壞人不敢做壞事；制度不好，也可能使好人變壞。不可否認(rèn)，正是由于現(xiàn)存制度的不健全，才使不少腐敗分子有了可乘之機(jī)，制度建設(shè)的確是反腐敗工作一項(xiàng)帶根本性的舉措。但多年來在用制度反腐敗方面，我們已經(jīng)下了很大的功夫，出臺了不少經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的制度，然而實(shí)行起來其效果總是不盡如人意。這里，有一個(gè)制度必須不斷改進(jìn)、不斷完善的問題，但恐怕更重要的就是要解決好廉政制度建設(shè)與行政倫理建設(shè)不相適應(yīng)的問題。制度是不會自行運(yùn)轉(zhuǎn)的，再好的制度也要靠人去執(zhí)行，而人的思維和行動(dòng)是一個(gè)極為復(fù)雜的過程。在當(dāng)今社會生活中，決定人們言行的，不但有各種有形的制度，還有形形色色的風(fēng)俗禮儀、人情習(xí)慣、倫理道德、價(jià)值觀念等無形的行為規(guī)范。

制度落實(shí)最重要最實(shí)際的是領(lǐng)導(dǎo)帶頭遵紀(jì)守法

沒有規(guī)矩就不成方圓。有了規(guī)矩不按規(guī)矩辦也成不了“方圓”�，F(xiàn)實(shí)生活中大量事實(shí)證明了這一點(diǎn)。

立法與執(zhí)法“兩層皮”。立法是一回事，執(zhí)法又是另一回事，使法律嚴(yán)肅性（公正性）變成司法隨意性。

制度制定與制度落實(shí)“兩回事”。規(guī)章制度很多，真正執(zhí)行很少，造成制度制定（出臺）與制度執(zhí)行（落實(shí)）兩碼事。

行政命令與政令暢通“腸梗阻”。頒布政令很嚴(yán)，貫徹政令不暢通，不是按“規(guī)矩”辦事，照章（規(guī)章制度）辦事，依紀(jì)依法辦事，而是照“長”（首長、官長）辦事，即按長官意志辦事，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，說白了就是“人治”，人治代替了法治，最終還是權(quán)比法大。 “零容忍”與“開口子”以及“鐵的紀(jì)律、嚴(yán)肅的法律”與“潛規(guī)則”、“變通性”、“人情債”交織在一起，斬不斷，理還亂。

有的地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對作風(fēng)建設(shè)不能不說非常重視、高度重視、極其重視，大會小會作報(bào)告，逢會必講，卻是逢場作戲，結(jié)果是“臺上他講，臺下講他”；大報(bào)小報(bào)發(fā)表文章，逢報(bào)必登，卻是官樣文章，連篇累牘的套話、空話、官話；大墻小墻掛著制度，逢墻必上，卻是制度上墻，形同虛設(shè)，毫無作用。結(jié)果是嚴(yán)肅成了“言速”，嚴(yán)查成了“言查”，嚴(yán)懲成了“言懲”，嚴(yán)肅處理變成了“言速”梳理，真功夫變成了花架子，真把式變成了耍戲法，失之于軟，失之于寬，以情抑法，以權(quán)壓法，以錢抵法。

目前，“制度決定一切”的話語之聲是很強(qiáng)大的，占據(jù)主流媒體，占領(lǐng)統(tǒng)治地位，幾乎達(dá)到“制度決定論”、“制度萬能論”的地步。似乎只要更換一種制度、建立一種制度，就可以解決許多問題，幻想只要改變了大制度、“頂層”制度，一切問題就會迎刃而解。

在當(dāng)下的“制度決定一切”的神話中，人們的著眼點(diǎn)多數(shù)在制定制度上，熱衷于“閉門造制（度）”，似乎只要制度出臺了，其他一切問題就自然而然地解決了。所以人們的精力都放在制度制定快慢上，注意力都集中在制度數(shù)量多少上，真功夫根本不用在制度執(zhí)行、落實(shí)和兌現(xiàn)上。

需要特別強(qiáng)調(diào)，破除“制度決定論”的迷信，絕不是要宣揚(yáng)“制度無用論”、“制度虛功論”，只是想提醒一下，現(xiàn)行各種各樣的制度不算少了，已經(jīng)很多了，甚至有些“虛”、“濫”、“亂”。為什么費(fèi)了很大勁制定了很多制度卻執(zhí)行不了，貫徹不下去？我認(rèn)為，最重要最實(shí)際的是提高領(lǐng)導(dǎo)帶頭遵紀(jì)守法公信力，如果領(lǐng)導(dǎo)沒有公信力，哪還有制度執(zhí)行力？人們對你說的做的都不相信了，那么還有誰去實(shí)實(shí)在在真抓實(shí)干呢？現(xiàn)在最缺的決不是制度條文，而缺少的是真正執(zhí)行。尤為重要的是自上而下、自官而民、自“一把手”而黨員干部的實(shí)際行動(dòng)。毫無疑義，最實(shí)用，更管用，就是領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際行動(dòng)。執(zhí)行制度、落實(shí)制度，關(guān)鍵不用你說什么，最重要的就看你做什么。否則一切都是空談。

（作者為中央紀(jì)委宣教室正局級紀(jì)律檢查員、監(jiān)察專員）