因拆遷所造成的社會矛盾成為當前中國為數(shù)最多的矛盾之一。百姓認為“給錢不夠,參與不足”;政府或房地產(chǎn)公司認為“百姓刁蠻,不斷加價,給多少錢也不賣,甚至賣了又后悔”。雙方站在各自的立場上互不相讓。但是,拆遷矛盾不是個死結,通過法治的途徑可以得到解決。涉及拆遷的法治基本原則是:第一,明確公共利益所包含的基本內(nèi)容,防止“渾水摸魚”;第二,即便為了公共利益也盡最大可能不損害私人利益;第三,損害的私人利益最大誠意予以補償;第四,必須在復雜透明的公眾參與程序制約下實施;第五,所有的權利都有公正救濟的途徑。法治化處理拆遷矛盾應著力以下幾個方面。
在征收的前提——“公共利益”界定上下大工夫
房屋拆遷(除了違法建筑)以國家征收為前提;而征收又以“公共利益”需要為前提,F(xiàn)行各種法律法規(guī)對“公共利益”尚未形成成熟的理論標準,《國有土地上房屋征收與補償條例》試圖以列舉方式界定公共利益范圍,但“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”作為兜底條款又開了很大的口子。建議更加細致地思考房屋征收中所有公共利益的情形,排除其他可能。政府、公民和法院都基于這一標準認定是否屬于房屋征收的范圍,這將有助于從法律源頭減少以“公共利益”為名的商業(yè)拆遷。
在規(guī)劃而非拆遷上下大工夫
拆遷動的是公民最根本的“奶酪”——房屋,因此土地規(guī)劃中應盡可能減少房屋拆遷。科學合理的規(guī)劃應當是一個減少拆遷發(fā)生的規(guī)劃。城市規(guī)劃做得好的地方有個“問句規(guī)則”:拆遷還要規(guī)劃師做什么?也就是說城市規(guī)劃設計中,能夠繞開拆遷才是“帝王規(guī)劃”。拆遷是最后的手段,不得不為,應更多考慮城市規(guī)劃的科學性,盡可能把功夫下在規(guī)劃上而非拆遷中。在這點上法律應提供明確的指引。從而走一條盡最大可能少拆遷的城鎮(zhèn)化之路。
在公平合理的補償標準上下大工夫
拆遷要求公平補償,何謂公平有兩種意見。一種認為全面市場化,由市場決定;另一種意見認為,土地是國家所有或者集體所有,因此應當減去所有權人的土地價值后給予補償。第一種意見由于無法準確評估市場價格可能造成國家財產(chǎn)損失;第二種意見在實際運作中產(chǎn)生了很多矛盾,即便是為了公共利益的征收,百姓得不到合理的補償他們也不會接受。因此兩種意見實際上都因彈性過大而不具操作性。遍觀各國拆遷補償,一點兒不出問題幾無可能,但出現(xiàn)問題較少的國家的辦法可以歸納為:補償范圍廣泛明確;補償標準科學可行;補償方式靈活多樣。核心是不讓被拆遷的老百姓感到吃虧。具體做法是:
一是盡可能把拆遷補償范圍都以法律的方式明確下來,并將所有該補償?shù)亩剂腥胙a償。補償除正常范圍,還應當包括樹木、石土、搬家租房,甚至周邊影響、預期損失等。這些錢對于拆遷而言都是“小錢”,但給人的感覺十分規(guī)范,讓人沒話可說。
二是補償?shù)挠嬎愎。究竟補償多少為佳很難明確,給出一套細致的計算方法顯然對于各地都是適用的。中國各地都規(guī)定了自己的計算標準,可從中選取較為合理的計算公式。全國統(tǒng)一可避免“眼紅”和不必要的紛爭。
三是靈活多樣的選擇。如日本的征地補償方式除現(xiàn)金補償外,還可采取替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償?shù)绒k法。我國比較成功的模式如廣東“貨幣補償與留地安置并行”模式,海南三亞、陵水的“主動拆遷與留物業(yè)安置”模式以及河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”模式等都不約而同地增加了替代方式,F(xiàn)在看來,實物補償更容易得到百姓認同。
此外,畢竟房產(chǎn)是多數(shù)百姓最大的一筆財產(chǎn),為慎重起見,在房產(chǎn)的價格評估上,可以引用第四方、第五方的評估。即拆遷方所邀請的第三方評估如不能令被拆遷人信任,被拆遷人可以邀請第四方進行評估,如果評估差距巨大,處理爭議的法院可以再邀請一方進行評估,并確定房產(chǎn)價值。德國就采取這種辦法。
在民眾參與程序上下大工夫
公民的全程參與是確保其利益免受不當侵犯的最佳途徑。民眾參與一方面增加了監(jiān)督,另一方面“當了家就知道柴米貴”,可以在群眾中起到一定的宣傳作用。因此必須要通過法律詳細規(guī)定公民參與的程序、以多種途徑確保公民知曉并以最大誠意請他們參加。許多國家從城市規(guī)劃開始就真誠吸引民眾參與進來。在征地和拆遷中更是不遺余力廣泛宣傳、協(xié)商,真誠希望得到每個人的支持。信息公開是各國的普遍做法,畢竟“陽光是最好的防腐劑,路燈是最好的警察”。注重發(fā)揮輿論監(jiān)督作用,引起公眾對可能的腐敗問題的關注。
在大型公共項目上可設立拆遷與補償委員會或者協(xié)調小組,由政府主導,邀請被征收人和建設方,共同協(xié)商妥善處理,提出三方合意的征地補償與拆遷計劃書。
反對意見書面回饋機制是保證公民有效參與的重要方式。在規(guī)劃和拆遷中公民不同的意見沒有被采納應書面告知其原因,一方面給予公民沒有采納的理由和依據(jù);另一方面有助于真誠傾聽不同聲音,防范權力的濫用。
在司法救濟上下大工夫
前面的工作下足了工夫,絕大多數(shù)人的利益就會有保障,最大限度地減少了社會的不穩(wěn)定因素。但盡管如此,還可能會有人不滿,有人“故土難離”。怎么辦?一方面,具有內(nèi)在正當性的拆遷不應因個別人的情緒而停滯;另一方面,要給他們救濟和說理的地方。
法院較政府或信訪部門而言是個不錯的選擇。第一,法院自身的中立性和相對小的危險性;第二,救濟范圍具有廣泛性和示范性;第三,救濟結果具有強制性和終局性等。它彌補了其他社會治理方式的諸多不足。法院的救濟大門必須開足。無論政府對與錯,法院都不能采取回避的態(tài)度,都要給當事人一個“說法”。從而切實發(fā)揮這一社會減壓閥與平衡器的作用。
雖然上述辦法會損害效率,但與后果相較是值得的。
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